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国地税合一:从“物理合并”到“化学反应”
在双重领导体制下，国家税务总局和省级政府的具体权限如何划分，机构的运行价格如何分配等，必须提出相应的配套方案
《中国信息周刊》记者/贺斌赵一苇
6月15日上午，在升国旗、唱国歌的仪式后，成立了直属国家税务总局新成立的国家税务总局浙江省税务局。 这标志着原浙江省国家税务局、浙江省地方税务局正式合并。
到目前为止，原浙江省国家税务局、浙江省地方税务局实现了联合党委的成立，综合部门集中位于办公室，“一厅通阀”居先。
据说下一阶段浙江省内各市、县的新税务机构也将逐渐贴上名牌。 原国税、地税机构的职责和员工继续由行使其职权的新税务机构继承。
实际上，在浙江省国税地税合并之前，安徽省、江苏省、云南省等地区开始传出国税地税合并的消息。 6月15日，全国各省(自治区、直辖市)级及计划单列市国税局、地税局合同时统一了卡。 县国税局、地税局计划7月20日左右挂牌合并。
改革开放40周年之际，国家地税合并备受关注。 这是继1980年代的“利改税”和1994年税制改革后，中国税收征收管理体制迎来的第三次重大改革。 将来，国税地税合并会对地方政府的债务产生什么影响？ 中央和地方的事权和财产权怎么匹配？ 这些是舆论关注的焦点。
组合路径。
6月15日，省级新税务机构挂牌当天，国家税务总局媒体发布了《关于税务机构改革若干事项的公告》等一系列制度文件。 公告指出，随着省市县三级新税务机构逐步挂牌，届时税务系统将实现“六个统一”:国税地税业务“一厅通阀”。 统一国税地税业务“一网通阀”12366“一键咨询”“实名新闻一次采集”税务检查的税收法律执行标准。
下一步国家税务总局将进一步推进税收征收管理和新闻系统的集成优化，从“物理反应”过渡到“化学反应”，建设一系列制度体系、一系列运行机制、一系列职责流程、一系列新闻系统的税收征收管理系统
在“物理合并”的背后，“国税地税合并”税收征收管理体系的改革路径逐渐明确。
年10月13日，中央全面深化改革领导小组第17次会议审议并通过了《深化国税、地税征收管理体制改革方案》。 其中，两个“力”成为税收征管体制改革的要点:即着力处理现行征管体制中存在的一个突出问题。 着力处理国税、地税征收管理职责交叉及部分税务征收管理职责不明确等问题。
同年12月末，中央印发了《深化国税、地税征收管理体制改革方案》(以下简称“方案”)。 《方案》对我国1994年实施分税制财政管理体制改革以来，建立了划分国税、地税两个税务机构的征收管理体制，20年来取得了显著成效，调动中央和地方积极性，建立和完善社会主义市场经济体制具有重要意义 但是，与推进经济社会快速发展、国家管理体系和管理能力现代化的要求相比，我国税收征收管理体制职责还不明确、执法不统一、处理税金不方便、管理不科学、组织不完整
《方案》提出了税收征收管理体制存在很多问题，但尚未确定提出国税和地税的合并。 该《方案》指出，应明确国税和地税、地税和其他部门税收征收管理职责的划分，着力处理国税、地税征收管理职责交叉及部分税收征收管理职责不明确等问题。
《方案》进一步提出，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征收管理职责根据税种属性和征收管理的容易程度大致明确。 根据有利于降低征收价格和方便纳税的大体情况，国税、地税部门可以互相委托代理征收相关税收。
现在，年末国务院公布的国税、地税征收管理体制改革方案在一定程度上加强了国地税之间的合作，对今后合并国地税有利。
年5月1日，营业税改征增值税(简称:“改征增值税”)开始全面推广，如地税征收管理效率低、系统资源浪费、纳税价格过高等问题更加突出。 这个本意是合并二元税制的改革，但间接推进了征收管理体制的一些变化，成为了推进国家地税合并的直接原因。
营业税原是地方税，是地方财政的第一大税种，占地方税收收入的33%。 “增值税改革”后，增值税是共享税，因此根据税收征收管理，原来由地税局管辖的服务业公司必须变更为由国税局管理。 同时，这次“增值税改革”没有一次重复征收管理范围的调整，所有的存续公司和新设公司都交给了国税局。
而且，从数据来看，全国国税系统的人员规模为46万人，地税为41万人，与两者相当。 “《增值税改革》后，国税系统以一半的人员征收全国近75%的税收收入，国税系统的征收压力增加，地税正好相反。 ”。 税务专家、上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英在接受《中国信息周刊》采访时说。
年2月，中国共产党第十九届三中全会审议了《中国共产党中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出了国税地税征收管理体制的改革，合并省级和省级以下的国税机构，具体承担管辖区域内各项税收、非税收征收管理等职责
这是分税制实施24年后，比较税收征收管理体制的改革，中央首次提出合并国税地税。
继3月之后，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，国税地税征收管理体制改革的第一份复印件合并省级和省级以下的国税地税机构，实行以国家税务总局为主的省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制，基本养老保
6月1日，在国税、地税征收管理体制改革座谈会上，中国共产党中央政治局常务委员会、国务院副总理韩正在“瘦身”与“健身”的结合基础上大致抓住关键环节和时间节点，切实推进国税、地税机构的合并，与税务机构的功能 要认真落实双重领导管理体制，明确健全职责，顺利运行，建立有力的制度机制保障。 按照成熟批次、转出批次的大体，安全有序地开展社会保险费和非税收入征收管理职责的转变。
“实施国税地税合并是水变成水路的事件。 》中国政法大学财政税法研究中心的施正文拆除主任认为，今年正式实施国地税改革的理由有三个方面:一是深化党和国家机构改革的契机，税制体系作为国家重要机构，其改革具有深远的意义。 两国地税分设制度已经不能适应新经济形势的快速发展需要，其存在的问题近年来越来越突出，急需改革处理的三是分享税和增值税的改革后，客观上已经具备了合并改革条件
社会科学院财经战术研究院税收研究室主任张斌在接受《中国信息周刊》采访时表示，这一税收征收管理改革包括三个方面的第一复印件。 一是合并省级和省级以下的国税地税机构，实行以国家税务总局为主的省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。
二是调整征收范围，确定并指出合并的国税地税机构具体承担管辖区域内各项税收、非税收收入征收管理等职责，由税务部门统一征收基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各社会保险费。
其三优化各级税务组织体系和征收与管理职责，结合“瘦身”与“健身”大体上完善结构配置与力量配置，构建高效统一的税收征收与管理体系。
改革“冲击波”
6月15日上午，国家税务总局浙江省税务局成立。 浙江省财政厅召开了座谈会。 第一文案是研究国家地税合并对地方政府和地方财政的影响，寻求对策。
“在此之前，浙江省财政厅在地方进行了调查，理解了地方层面的反映。 特别是税收征收管理体制的改革可能会对地方财政的收入和年度预算产生很大的影响，这是他们最值得关注的。 ”上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英应邀参加了这次座谈会。
范子英表示，国家地税合并后，财政收入对地方政府影响不大。 因为根据现在的征收程序，税收征收后，根据税金的特征和比例，中央税收进入中央库，地方税收进入地方库，不允许混合库。 在很多经济发达地区，国家地税合并后也有可能增加税收。
但是，对地方政府来说，财政部门和各附属机构征收的12项非税收收入移交给了税务部门的征收管理，或者是财政权的“隔壁邻居”。
“最直接的影响是很难制定收入方面的日程。 ”。 范子英在《中国信息周刊》上进一步说明，迄今为止收入和支出两端都有预算，机构合并后，征税的多少取决于客观情况，如公司利益，地方政府无法控制它。 公司的利润在年末公布，年初的预算编制从收入方面调整并不容易。 以前，地税和财政属于同一地方政府，但有些地方财政地税，甚至在合署工作，协调比较简单。
收入来源的不明确，导致预算编制的不正确，一旦超收入就抵消赤字的其余部分，不是地方支配性的财力，而是进入预算稳定调整基金的大池塘。
这实际上意味着地方财力的削弱。 “通过这项改革，中央希望地方收入端透明，税收征收不受地方干扰，全部领取，同时对于各地方的实际收入，中央也能了解，实现地区间的合理采购。 ”范子英说。
但是实际上，地税系统作为地方政府直属机关，必须对同级地方政府负责。 地方政府为了当地的经济增长，经常在招商过程中承诺税收优惠，但中国的税法高度集中统一，严格来说地方政府无权调整法定税率和税收减免。 因为这些违反的税收优惠只能通过税收执法来促进。 范子英举了一点地方政府在征收管理过程中放宽税收检查的例子。 在这一扭曲的税收激励体系下，有点地区的地税征收效率下降，成为税收征收管理的痛点。
“对公司来说，实际的税务负担是由税收制度和税收征收管理两个要素决定的，在税收制度决定的情况下，税收征收管理的力量直接影响不同公司的实际税务负担。 ”张斌说，随着国家地税的合并，依法征税的程度提高，监督管理更严格，逃税避税减少，征收管理效率提高，征收管理力度也加强，这也是合并的意义。
这也可能是地方政府的关切。 特别是在民营经济活跃的江苏、浙江、广东等地，税负的增加波及到了一些民营公司，这可能是浙江财政厅召开座谈会寻求对策的理由。
对此，张斌表示，一般来说，大公司、上市公司都强调合规性，但在稍微小一点的公司中，通过逃税来降低价值成本、提高利润是不公平的。 “税务机关合并后，税收征收率显着提高，如果能带来越来越多的财政收入，就可以创造更多的减税空间，在不影响政府收入的情况下，降低名义税负，实现税负的更公平的分配。 ”。
除了税负，“费用负担”的增加也成为学者和业界人士的共识。 这次改革确定社会保险费由税务部门征收管理。 税务部门可以更好地掌握公司的上班族支出等新闻，所以原来的公司核定工资缴纳社会保险的方法不再适用，有可能导致公司的“费用负担”的提高。 张斌建议，在后续配套改革中，应该适当降低汇率标准，减轻公司的负担。
范子英也呼吁必须坚定公司税负上升的对冲方案。 否则，可能会影响实体经济的迅速发展。 “在国家一级，必须尽快提出预案。
虽然对公司的影响可以通过下一个减税负面来缓解，但对地方政府来说，国家地税合并给地方政府的管理和地方财政工作带来了新的挑战。
浙江财政厅执行局从这次座谈会的相关情况可以看出，对于国家地税合并，浙江财政厅提出了三个“痛点”，一个是双重领导下的部门管理的“痛点”，税务系统如何融合，人员的身份、待遇、进退如何 第二，地方政府缺乏招商手下的快速发展“痛点”，不能忽视产业支持、招商力量度、给地区建设带来的震动。 三是收入方剥离的地方财政变革“痛点”，地方财政如何加强供给方改革，从收入预算转向支出预算管理，特别是绩效预算管理变革，更好地应对合并对地方财政的决定性、根本影响。
在合并国地税之前，社会科学院财经战术研究院税收研究室与一点地方财税部门进行了信息表达和调查。 社会科学院财经战术研究院税收研究室副研究员蒋震告诉《中国信息周刊》，改革是一个渐进的过程，地方政府可能会暂时担心，如果将来改革措施完善，对中央和地方都将是“双赢”的结果。
需要更高层的设计。
作为国税、地税征收管理体制改革的重要一环，这次国家地税省级合并由国家税务总局进行了周密部署。
国家税务总局把“深化国税、地税征收管理体制改革方案”明确的六个方面31种改革的几个事项细分为96项具体改革任务，逐一确定路线图、时间表和任务书。
然后，统一考虑地域因素，把试行分为综合改革试行和专业改革试行两大类，明确了“5+7+n”的试行结构。 其中，在辽宁省、上海市、江苏省、河南省和重庆市5个省、直辖市进行综合改革试验，选择北京、广东等7个省市作为专业改革试验单位，鼓励其他地区实际开展先行试验。
各地根据国税总局的部署，结合当地实际，开展了国税、地税服务联合、征管合作和协同检查等8个方面的合作，构建了新闻共享平台。
迄今为止，浙江省开展了“最多跑一次”的改革，不仅国税和地税，各相关政府部门也实现了新闻共享，“金税三期”上线为提高征收效率提供了保障。
中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华表示，长期以来，由于国家地税合作良好，这次国家地税机构合并，在浙江省比较顺利，整个国税局搬迁到了有地税局的办公楼。
翁礼华表示，国家地税合并后的利益之一是对小税种更重视。 迄今为止，税务部门主要关注大税种，但个人所得税等小税种，往往面对自然人，征收价格大，税收收入不高，因此没有受到税务部门的关注。
但是翁礼华现在不理解这种只有一个方法。 他说，任何机构改革都伴随着人员的精简，国家地税的大量业务相似。 简单总结为一个，仅浙江就有3万多名税务人，人员复杂，效率来自哪里？
数据显示，目前全国有46万国税人员、41万地税人员，合并后如何部署这些人员成为难点。
对中国共产党中央政治局常务委员会、国务院副总理韩正提出，要把“瘦身”和“健身”结合起来，大体上推进国税地税机构的合并。 对此，范子英的理解是，国家地税机构的合并首先是提高征收效率，是“健身”，“瘦”需要很长时间。
范子英表示，目前，全国87万名税务师中，有12万人是聘用制的员工，有可能成为第一个“瘦”的对象。 另外，还可以通过减少收入、退休等方法消化一群人，达到“瘦”的目的。
张斌说，国税地税机关的合并不仅是机构人员的合并，将来还将利用这次合并的时机，及时总结近年来各地税务机关在税收征收管理改革中的经验，进一步优化税务机关内部功能部门的设定，在不同级别的二级税务机关区域
“另外，在双重领导体制下，国家税务总局和省级政府的具体权限有必要提出相应的补助方案，例如机构的运行价格如何分配等。 ”。 张斌说，合并国税地税的最重要目的是提高税收征收率，降低征税价格和纳税人遵守价格。
更深层次的一组可能是在地方财产权减弱后，中央和地方的财产权和支出责任被重新划分了。
前几天，社会科学院财政科学研究院兵分三路到全国各地，调查中央和地方财政权和支出责任划分改革的实施情况，例如发现临时政策造成的支出责任负担问题，不区分“共同”事权和“类似”事权的问题，是高级事权。
对此，范子英认为，国家地税合并后，中央应该承担越来越多的事权，但中央地方事权的划分需要更高的顶层设计，并非财政部门的一股力量就能达成。
(《中国信息周刊》年第24号)
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